ضرورت ایجاد تحول در ساختار اداری و مدیریت شهری در کشور

*سجاد فخریان: در نتیجه با توجه به گستره امور، نیاز به رویکردی تازه در مدیریت شهری از سویی و راهبردهای دولت و ایجاد تحول در ساختار اداری و مدیریتی کشور از سوی دیگر، لزوم توجه به شهرداری‌ها و واگذاری وظایف جدید را توجیه کرده است.

 اما امروزه با تمام تأکیدها و تلاش‌هایی که به ظاهر و در عمل صورت می‌گیرد، سیستم واحد و مناسبی در نظام مدیریت شهری کشور تحقق نیافته است. در نبود مدیریت یکپارچه شهری، نابسامانی، ناهماهنگی، اتلاف منابع اعم از انسانی و مادی و بالاخره نارضایتی فزاینده شهروندان گریزناپذیر خواهد بود. برهمین‌اساس، طرح موضوع مدیریت یکپارچه شهری و تحلیل سیستم مدیریت شهری موجود در کشور، جهت رفع موانع و کاستی‌ها، می‌تواند حائز اهمیت فراوان باشد.  به ‌دلیل نبود مدیریت یکپارچه شهری و هماهنگی در فعالیت‌های اجرائی بین نهادها و ارگان‌های ذی‌ربط، سردرگمی، دوباره‌کاری و اسراف در سرمایه‌های ملی ایجاد شده است. برخی اوقات چندین نهاد بدون هماهنگی قبلی، اغلب اعمال موازی انجام می‌دهند که در صورت ایجاد ارتباط و هماهنگی بین آنها، بخش عمده معضلات حل‌شدنی هستند. به نظر می‌رسد برای حل معضلات و رفع کاستی‌های فراوان شهرها، چاره‌ای جز روی‌آوردن به مدیریت یکپارچه شهری وجود ندارد. مدیریت یکپارچه شهری به معنای کنارگذاشتن نهادها و سازمان‌های تخصصی نیست و بر کار کارشناسی تأکید می‌کند. ایجاد هماهنگی بین سازمان‌های مختلف و نهادهای گوناگون موجب می‌شود برنامه‌ها با بالاترین کیفیت و در کمترین زمان ممکن و با کمترین هزینه، عملیاتی شوند. شروع فعالیت‌های شوراهای اسلامی شهر در کشور، اگرچه گامی بسیار مهم در جهت اصلاح نظام مدیریت شهری محسوب می‌شود ولی بنا به علل مختلف هنوز جایگاه و نقش آنها در زمینه برنامه‌ریزی و مدیریت توسعه و عمران شهری به درستی روشن نیست.

قانون شوراهای اسلامی شهر مصوب سال ۱۳۷۵ در حوزه شهرها دو نوع وظیفه قانون‌گذاری و نظارتی برای شوراها قائل است که انتخاب شهردار، تصویب بودجه شهرداری، تعیین خدمات و عوارض شهری و نظارت بر امور مالی و اجرائی شهرداری‌ها را شامل می‌شود. اما نحوه رابطه شوراها با وزارتخانه و نهادهایی که در توسعه و عمران شهر دخالت دارند، به‌درستی تعریف و مشخص نشده است. علاوه بر این به‌دلیل نبود پیشینه کافی در زمینه فعالیت شورایی هنوز بسیاری از شهروندان و حتی مسئولان مدیریت شهری آگاهی کافی از نقش شوراها و وظایف آنان ندارند. درحال‌حاضر مدیریت شهری (شوراها و شهرداری‌ها) از اختیارات محدودی در زمینه تصمیم‌گیری و مداخله در امور توسعه و عمران شهری برخوردار است به‌طوری‌که بخش عمده‌ای از برنامه‌ریزی برای توسعه و عمران شهرها از سوی وزارت مسکن و شهرسازی و وزارت کشور انجام می‌شود.

تأمین بسیاری از خدمات شهر در زمینه تأسیسات زیربنایی امور اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و ... بر عهده نهادها و سازمان‌های بخش‌های متعددی واگذار شده و این در حالی است که بسیاری از مسائل شهری ماهیت فرابخشی دارند و مدیریت بخشی نمی‌تواند به درستی به آنها پاسخ گوید. از این نظر تحقق اهداف اجتماعی توسعه و عمران شهری مستلزم ایجاد یک مدیریت شهری یکپارچه و هماهنگ است که می‌تواند به نحو مؤثری منافع محلی را با سیاست‌های ملی آشتی دهد. درحال‌حاضر چیزی به نام مدیریت شهری به صورت عملی وجود ندارد و شهرداری‌ها در واقع سازمان‌هایی ازهم‌پاشیده هستند، همچنین الگوی مدیریت شهری در ایران به شدت مبهم است. 

تفرق در مفهوم مقابل یکپارچگی و انسجام قرار می‌گیرد. مرور متون مختلف درباره تفرق حاکی از وجود دو نوع تفرق کلان در حوزه مطالعات شهری است: تفرق در ابعاد مختلف شهر و زندگی شهری و تفرق در نظام (یا نظام‌های) برنامه‌ریزی و مدیریت آن. 

موارد ذیل مهم‌ترین تفرق‌های قابل مشاهده و مرتبط با مدیریت هستند: 

تفرق برنامه‌ریزی - سیاستی که به معنای نبود استراتژی یا سیاست یکپارچه افقی و عمودی در برنامه‌ریزی شهر است. منظور از یکپارچگی سیاستی عمودی، استراتژی‌های یکپارچه در لایه‌هایی مانند سیاست‌های ملی، منطقه‌ای، خرد منطقه‌ای و محلی است؛ سیاست‌های افقی نیز به معنای آن است که بخش‌های مختلفی مانند محیط ‌زیست، حمل‌ونقل، اقتصاد شهری و... در کنار هم و در پیوند با هم استراتژی شهری واحدی را به اجرا برسانند. در هر دو حوزه سیاستی افقی و عمودی باید راهبردهای هر سطح برای سطوح پایین‌دست چارچوب تصمیم‌گیری مشخصی فراهم کند تا بتوان از نظام برنامه‌ریزی و مدیریت منسجم صحبت کرد. 

تفرق عملکردی زمانی به وقوع می‌پیوندد که در یک شهر یا قلمرو حکومتی خاص (مانند محدوده شهر یا شهرداری)، برنامه‌ریزی و ارائه خدمات شهری در مورد کارکردها و وظایفی که ماهیت محلی دارند، بین چند نهاد، سازمان و هیئت تقسیم شده باشد. 

تفرق قلمرویی به معنای منطقه‌بندی شهری متفاوت سازمان‌های ذی‌ربط (نظیر مناطق شهرداری، سازمان آب، نیرو، مخابرات و...) در ارائه خدمات شهری است. خلأ قلمرویی و تداخل قلمرویی از نشانه‌های تفرق قلمرویی است و به‌دلیل تعداد سازمان‌های ذی‌ربط مذکور و چگونگی تقسیم وظایف ارائه خدمات شهری میان آنها اتفاق می‌افتد. 

تفرق دولتی - سیاسی در سطح مناطق کلان‌شهری به معنای وجود تعداد زیادی از قلمروهای مدیریتی مستقل درون یک منطقه کلان‌شهری است به‌نحوی‌که هر قلمرو یا مدیریت محلی دارای حق، اختیار و صلاحیت اظهارنظر در بخشی از قلمرو منطقه است و هیچ مرجع مدیریتی واحدی برای تصمیم‌گیری و عمل در گستره کل مناطق کلان‌شهری وجود ندارد. 

تفرق ناشی از تعداد ذی‌نفعان و عناصر ذی‌نفوذ صاحب قدرت در فرایند سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری شهری، هم به نوعی محصول سایر انواع تفرق است و هم آنها را تشدید می‌کند. این تفرق بر اثر مطالعات قدرت در اجتماعات محلی شناسایی می‌شود و عناصر رسمی و خصوصا غیررسمی صاحب قدرت و ثروت را که توانایی نفوذ در فرایند سیاست‌گذاری شهری - منطقه‌ای و تغییر آن به نفع خود را دارند، دربر می‌گیرد. 

تفرق مرتبط با بسترها و زمینه مدیریت شهری به تفرق‌ها و ناهماهنگی‌های موجود در مجموعه قوانین و مقررات موجود شهری، اسناد بالادست سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی شهری، زیرساخت‌های اطلاعاتی و ارتباطی موردنیاز تصمیم‌گیری شهری و... دلالت دارد. یکی از راهکارهای قابل بحث برای کاهش شکاف بین وضع موجود و وضعیت مطلوب در زمینه قوانین و مقررات، فراهم‌کردن زمینه برای اصلاحات قوانین مدیریت شهری است. بخش مهمی از تحولات در نظام مدیریت شهری و حرکت به سوی مدیریت یکپارچه شهری با اتکا به اصلاحات قانونی انجام می‌شود. در نظام‌های سیاسی و اداری، قوانین و مقررات تنظیم‌کننده روابط میان عناصر مختلف و تعیین‌کننده ساختار و ماهیت تشکیلات اجرائی است.

به‌طورکلی هدف مدیریت یکپارچه شهری بهبود کیفیت زندگی شهروندان به‌گونه‌ای پایدار است. از این منظر مدیریت یکپارچه شهری بیش از آنکه شکل یا فرمی سازمانی - ساختاری به‌خصوص و ویژه باشد، نوعی شبکه ارتباطی و تعاملی مبتنی بر مشروعیت مدیریت شهری و اعتماد به توانمندی‌های آن و پذیرش ضرورت مشارکت کلیه ذی‌نفعان شهری در مدیریت شهری از سوی دولت به‌شمار می‌رود. ایجاد و گسترش این اعتماد، تنها از مجرای تحولات ساختاری در درون مدیریت شهری، ارتباطات میان مدیریت شهری و سایر دستگاه‌های ذی‌ربط یا حتی اصلاحات قانونی محقق نمی‌شود، بلکه از طریق نهادسازی به منظور تمرکززدایی از قدرت و توزیع آن در میان کلیه ذی‌نفعان و کنشگران شهری اعم از شهروندان، مدیریت شهری، دولت، بخش خصوصی، ان‌جی‌اوها و... قابل دستیابی است.