اصلاح زمامداری مالی شهرها پیش شرط هرگونه توسعه شهری

*حمید قهوه‌چیان: زمامداری مالی شهرها كه در مباحث علمی از آن به مالیه شهری نیز یاد می‌كنند در ایران ناكارآمد، غیرپاسخگو و غیرشفاف و از سوی دیگر حاوی احكام متناقض و پراكنده است و همین مهم‌ترین عامل ایجاد فساد یا به بیان بهتر سوءظن‌هایی است كه در این حوزه ایجاد می‌شود. بدیهی است تا زمانی كه زمامداری مالی شهرها متحول نشود هرگونه طرح اصلاح مدیریت شهری و ایجاد تحول در آن غیرممكن خواهد بود و به بیان دیگر تا شاهرگ‌های مالی شهرها اصلاح نشود مدیریت شهرها در شبكه‌ای از روابط فسادآور و ناكارآمد گرفتار خواهد ماند. بر همین اساس منتخبین جدید شوراها باید به فكر تحول در زمامداری مالی شهرها باشند و تا زمانی كه این مهم انجام نشود توسعه شهری ناممكن خواهد بود.

وصول منابع و انجام مصارف شهری از مهم‌ترین موضوعات در مدیریت شهری محسوب می‌شوند كه می‌توان آنها را در قوانین، مقررات و رویه‌های مختلف شناسایی كرد. مالیه شهری موضوعات مهمی را دربرمی‌گیرد كه پاسخ به آنها بر احقاق حقوق شهروندان و نیز مدیریت مطلوب شهری تاثیر بسزایی دارد. اینكه بودجه شهرها را چه نهادی و با چه اصول و تشریفاتی تهیه كرده و چه نهادی صلاحیت تصویب آن را دارد، قواعد حاكم بر وصول منابع و انجام هزینه‌های نهادهای محلی چیست، انجام معاملات شهرداری و نظارت بر آن تابع چه تشریفاتی است، وجوه مربوط به نهادهای محلی با چه اصولی مدیریت می‌شوند، اموال منقول و غیرمنقول عمومی در اختیار نهادهای محلی تابع چه احكامی هستند و چگونه می‌توان آنها را از سوءاستفاده و فساد محافظت كرد، مراجع صالح كدامند و 

حیطه نظارت و حسابرسی بر مالیه شهری چگونه است و در نهایت اینكه چه آسیب‌هایی مباحث یادشده را تحت تاثیر قرار می‌دهد، محورهای بنیادینی است كه زمامداری شهری را شكل می‌دهد.

قوانین و مقررات متعددی بر روابط مربوط به زمامداری مالی شهرها حاكم است. شوراهای محلی بر اساس اصول یكصدم تا یكصد و ششم قانونی اساسی تشكیل شده و هرگونه سیاستگذاری و قانونگذاری در این خصوص باید با رعایت اصول یادشده باشد. مهم‌ترین قوانین مربوط به مدیریت شهری در ایران مربوط به قانون شهرداری- مصوب ١٣٣٤- و قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران- مصوب ١٣٧٥- است كه هر دو قانون اصلاحات متعددی داشته و مقررات مهمی در این خصوص به تصویب هیات وزیران، شورای عالی شهرسازی یا سایر نهادهای ذیصلاح رسیده است.

از سوی دیگر قوانین مهمی چون آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها- مصوب ١٣٤٦- و آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران كه در سال ١٣٩٠ به معاملات شهرداری‌های مراكز استان‌ها، كلانشهرها و شهرهای بالاتر از یك میلیون نفر جمعیت تسری یافت به صورت تخصصی‌تر احكام مربوط به مالیه شهری را بیان می‌كنند. علاوه بر موارد یادشده از سوی دیگر هیات وزیران نیز در موارد متعددی اقدام به صدور تصویبنامه‌هایی در خصوص امور مالی شهرها كرده كه برای مثال می‌توان به آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرك- مصوب ١٣٧٨- اشاره كرد. در نهایت ضوابط مالی و محاسباتی شهر در تصمیمات شوراهای محلی بیان می‌شود كه این تصمیمات نباید مغایر قانون اساسی، قوانین موضوعه و مقررات باشند.

هر شهر دارای یك بودجه سالانه است كه توسط شوراهای شهر تصویب و توسط شهرداری‌ها اجرا می‌شود. بودجه شهری دربردارنده احكامی است كه منابع و مصارف شهری را در همان سال بیان می‌كند. كلیه پرداخت‌های شهرداری در حدود بودجه مصوب با اسناد مثبته و با‌رعایت مقررات مالی و معاملاتی شهرداری به عمل می‌آید. بودجه هر شهری نمایانگر توسعه شهری بوده و می‌تواند تاثیر شگرفی بر مدیریت شهرها داشته باشد. تصویب بودجه، اصلاح و متمم و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شركت‌های وابسته به شهرداری با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها و همچنین بودجه نهاد شورای شهر، با همان شورای شهر است. نكته مهمی كه باید این شوراها و نیز شهرداری‌ها در وضع و اجرای بودجه‌های شهری مدنظر داشته باشند آن است كه تصویب و هزینه اعتبارات شهری باید با رعایت معیارهای قانونی مربوط صورت گیرد.

برای مثال بر اساس ماده (٧٣) قانون شهرداری كه اذعان داشته كلیه عوارض و درآمد هر شهرداری منحصرا به مصرف همان شهر خواهد رسید تصویب و تخصیص بودجه برای ماموریتی كه خارج از همان شهر یا غیر مرتبط با امور همان شهر باشد، مغایر با حكم قانونی یادشده خواهد بود. از سوی دیگر ماموریت‌های قانونی شهرداری در ماده (٥٥) قانون شهرداری‌ها بیان شده است و بر اساس این حكم نمی‌توان برای ماموریتی خارج از ماموریت‌های قانونی شهرداری بودجه‌ای تصویب و اجرا كرد.

بر اساس ضوابط قانونی مالیه شهری می‌توان گفت مهم‌ترین و موثرترین نهاد تاثیرگذار در مالیه شهری شوراهای شهر است چرا كه صلاحیت‌های مهمی چون نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی‌های نقدی، جنسی و اموال منقول و غیرمنقول شهرداری و همچنین نظارت بر حساب درآمد و‌ هزینه آنها، تصویب آیین‌نامه‌ها و پیشنهادهای شهرداری كه می‌تواند در امور مالی و محاسباتی باشد، تایید صورت جامع درآمد و هزینه شهرداری، تصویب وام‌های پیشنهادی شهرداری پس از بررسی دقیق نسبت به مبلغ، مدت و میزان كارمزد، تصویب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره كه به نام شهر و شهرداری صورت می‌پذیرد، تصویب اساسنامه موسسات و شركت‌های وابسته به شهرداری، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن، نظارت بر حسن جریان دعاوی مربوط به شهرداری و تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری به این مرجع سپرده شده است.

اگرچه نظارت بر مالیه شهری دارای نظام نظارت مضاعف است با این وجود آسیب‌های متعددی سلامت این حوزه را به خطر انداخته است. مطابق بند (٣٠) ماده (٧١) قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران، نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و كلیه سازمان‌ها، موسسات، شركت‌های وابسته و تابعه شهرداری و حفظ سرمایه، دارایی‌ها، اموال عمومی و اختصاصی شهرداری، همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها با انتخاب حسابرس رسمی و‌ اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و پیگیری‌های لازم براساس مقررات قانونی بر عهده شوراهای شهر قرار گرفته است. از سوی دیگر مجلس شورای اسلامی به موجب اصل هفتاد و ششم قانون اساسی صلاحیت تحقیق و تفحص در زمامداری مالی شهرها را برعهده دارد. دیوان عدالت اداری نیز به موجب ماده (١٠) و (١٢) قانون تشكیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به شكایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات نهاد شهرداری و اقدامات ماموران شهرداری و نیز صلاحیت رسیدگی به شـكایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌‌‌ها و سایر نظامات و مقررات شهرداری‌ها را دارد.

علاوه بر موارد یادشده در قوانین مربوط به مدیریت شهری صلاحیت‌های متعددی به وزارت كشور محول شده است كه این وزارتخانه می‌تواند با استناد به آنها نقش مهمی در نظارت بر صحت روابط این حوزه ایفا كند، برای مثال مطابق تبصره (٢) بند (٣٠) ماده (٧١) قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران، شورای شهر موظف است یك نسخه از نتیجه گزارش حسابرس رسمی را جهت بررسی و هرگونه اقدام قانونی به وزارت كشور ارسال نماید. علاوه بر موارد یادشده شوراهای شهر موظف شده‌اند تا در پایان هر سال مالی صورت بودجه و هزینه خود را‌ جهت اطلاع عموم منتشر كنند و رسانه‌ها و مراكز تخصصی و دانشگاهی با تمركز و مطالعه اسناد یادشده می‌توانند انتقادات و آسیب‌ها را در خصوص بودجه شهری شناسایی و منعكس نمایند.

در همین راستاست كه ماده (۷۶) قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی كشور و انتخاب شهرداران پیش‌بینی كرده است تا شورای شهر، شهرداری، شركت‌ها و سازمان‌های وابسته موظفند به نحو ‌مقتضی و در صورت امكان با راه‌اندازی پایگاه رایانه‌ای، زمینه اطلاع عموم مردم را به طور ‌مستمر از مصوبات، تصمیمات، عملكرد، بودجه، هزینه و درآمد خود فراهم نمایند. اما مهم‌ترین و موثرترین نوع نظارت در خصوص روابط مالی و محاسباتی شهری، نظارت شوراهای شهر بر اجرای بودجه شهری توسط شهرداری‌هاست. نظارت بر بودجه شهری توسط شوراها در مراحل مختلفی از جمله تصویب، نظارت بر اجرا و تفریغ بودجه شهری اعمال می‌شود. نظارت بر بودجه شوراهای شهر نیز به شوراهای شهرستان و استان سپرده شده است تا انحراف در اجرای بودجه توسط خود شوراها صورت نگیرد.

از جمله اقدامات مقدماتی كه منتخبین جدید شوراهای محلی می‌توانند جهت صیانت از منابع و اموال شهری به ویژه در كلانشهرها انجام دهند تشكیل تیمی متشكل از حسابرسان و حقوقدانان آشنا با روابط مالی و محاسباتی شهری است كه ضمن بررسی روابط مالی، محاسباتی، معاملاتی و نیز بودجه‌ای سنوات گذشته شهرداری‌ها، اقدامات لازم را در جهت اصلاح مالیه شهری توسط شوراهای شهر از جمله تهیه گزارش جامع مالیه شهری، ارایه پیشنهادهای تقنینی و اجرایی و نیز پیگیری‌های حقوقی مربوط به تخلفات احتمالی و جلوگیری از رویه‌های نامطلوب فعلی را انجام دهند. از جمله اقداماتی كه می‌تواند نه‌تنها در زمینه مالیه، بلكه در خصوص دیگر تصمیم‌گیری‌های محلی موثر واقع شود استفاده از نظر كارشناسان، متخصصان و دانشگاهیان از طریق تاسیس نهادهایی در شوراهای محلی است كه بتوانند مستقل از شهرداری‌ها در ارزیابی تصمیم‌ها و كارشناسی‌های مقدماتی وارد شده و مشورت‌های لازم را به اعضای شورا ارایه دهند تا با اطلاع از ابعاد مختلف موضوع، تصمیم‌گیری‌های مناسبی در شهرها اتخاذ شود.

چنین مراكزی معمولا در نهادهای مهم تصمیم‌گیر ایجاد شده است كه برای مثال می‌توان به مركز بررسی‌های استراتژیك، مركز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، مركز پژوهش‌های شورای نگهبان و پژوهشكده قوه قضاییه اشاره كرد. از سوی دیگر می‌توان گفت هر اقدامی كه به شوراهای محلی این امكان را بدهد تا از شهرداری‌ها استقلال كارشناسی بیشتری داشته و كمتر بدان‌ها وابسته باشند، مطلوب ارزیابی شده و بر تاثیر و كارآمدی آنها به ویژه در بحث نظارتی خواهد افزود. البته گویا برخی از شوراهای شهر همچون تهران به تاسیس چنین نهادهایی اقدام كرده‌اند كه در این راستا می‌توان نهادهای ایجاد شده را تقویت كرد.

به نظر می‌رسد برای احیای مالیه عمومی و درمان قطعی بیماری‌های آن محتاج بازتعریف منابع و مصارف ذیل سیاست‌های واحد و منطقی در شهرها با شناخت صحیح ویژگی‌ها و نیازمندی‌های شهری بدون انگاره‌های ایدئولوژیك و فرهنگی از پیش تعیین شده هستیم. در همین راستاست كه مثلا باید درآمدهایی كه هم راستا با توسعه پایدار قلمداد می‌شوند تعریف و از اخذ درآمدهایی كه شهرها را ناایمن‌تر می‌كنند مانند فروش تراكم خودداری كرد. از سوی دیگر نیازمند آنیم كه ماموریت‌های این نهاد محلی را بازتعریف و ماموریت‌های غیر ضرور و غیر مرتبط با ماموریت‌های قانونی این نهاد را حذف كنیم چنانچه به خصوص در شهرداری‌های كلانشهرها چنین هزینه‌هایی در اشكال مختلف تثبیت شده و تعیین اعتبار برای آنها تبدیل به رویه‌های قطعی شده است و از این رو به نظر می‌رسد اصلاح آنها ضروری باشد. از سوی دیگر شفاف‌سازی ساختار مالی و معاملاتی شهرداری‌ها و نیز بازتعریف نظام نظارتی مضاعف بر معاملات و نحوه هزینه كرد شهرداری‌ها می‌تواند شاهرگ‌های مالی شهری را پاك كرده و سلامت را به كالبد شهری بازگرداند.

باید توجه كرد كه شهرداری‌ها به عنوان نهادهای عمومی غیردولتی دارای استقلال ساختاری قابل توجهی از دولتند و در بسیاری از موارد تنها خود را در مقابل شوراهای محلی پاسخگو می‌دانند كه در این موارد هم به دلیل ضعف‌ها و آشفتگی‌های قانونی و تفوق نهادی و اجرایی شهرداری‌ها، شاهد نظارت موثر بر این حوزه از طرف شوراها نیستیم. از سوی دیگر پاسخگویی شهرداری‌ها و شوراهای محلی در مقابل وزارت كشور تا حدی در نظام حقوقی ایران پذیرفته شده است كه می‌توان از این قابلیت به صورت جدی‌تری به ویژه در نظارت بر فعالیت آنها استفاده كرد.

منتخبین جدید شوراها راه دشواری برای اصلاح نظام مالی و محاسباتی در مقابل خود دارند. با این وجود عدم طی این مسیر، مشكلات بزرگ‌تری را پیش روی آنها قرار خواهد داد كه در نهایت می‌تواند منجر به ناتوانی آنها در انجام وظایف قانونی شده و سرمایه اجتماعی منتخبین را از بین ببرد. اصلاح و بازبینی قوانین شهری به خصوص به دلیل قدیمی بودن قوانین مربوط به مدیریت شهری از جمله دلایلی است كه سبب ناكارآمدی تقنینی در این زمینه شده است.

بر همین اساس یكی از وظایف شوراهای جدید می‌تواند پیشنهادهای اصلاحی و تنقیحی در این خصوص باشد كه باید توسط شورای عالی استان‌ها به مجلس شورای اسلامی جهت تصویب تقدیم شود. در این زمینه یادآوری این نكته ضروری است كه طفره رفتن شهرداری از انجام وظایف خود در ایمن‌سازی ساختمان‌ها به دلیل ابهام قانونی مذكور در بند (١٤) ماده (٥٥) بوده و در هر حال نتیجه چنین ابهامی می‌تواند وقوع حوادث تلخی همچون حادثه ساختمان پلاسكو كه در سال ١٣٩٥در تهران رخ داد باشد و بدون شك اگر در اندیشه تحول در نظام قانونی مدیریت شهری نباشیم حوادث قریب‌الوقوع دیگری در نزدیكی كلانشهرها به انتظار نشسته است.