چالش‌های پیچیده شهردار جدید
پس از یک دوره طولانی، مدیریت شهری در آستانه تغییرات اساسی قرار گرفته است. می‌توان انتظار داشت با تغییر شهردار، تغییرات اساسی و مهمی در رویکردها و سیاست‌های مدیریت شهری رخ دهد. شهر تهران، با طیفی از چالش‌ها و مسائل اساسی و پیچیده مواجه است. مواجه شدن با این مسائل و چالش‌ها، در گام نخست نیازمند شناسایی دقیق مساله است. در این یادداشت، فهرستی از مهم‌ترین چالش‌ها و مسائل مدیریت شهری ارائه شده است.
*حمید آذرمند: اتکا به درآمدهای ناپایدار
یکی از اصلی‌ترین چالش‌ها در شهرداری تهران، ساختار مالی آن است که تبعات و عوارض مخربی به‌دنبال داشته است. حدود نیمی از درآمد شهرداری تهران از محل فروش تراکم و تغییر کاربری است. به بیان دیگر تامین منابع مالی مورد نیاز برای مخارج شهرداری تهران، به جای اتکا بر درآمدهای پایدار و عوارض پرداخت شده از سوی شهروندان، تا حد زیادی متکی بر عواید حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری است. شهرداری تهران برای تامین مخارج خود، فارغ از ملاحظات مهمی مانند محدودیت‌های حمل‌ونقل شهری، محدودیت امکانات امدادرسانی، محدودیت تأسیسات شهری، طرح‌های جامع شهرسازی، ملاحظات محیط‌زیستی و نظایر آن، صرفا برای درآمدزایی و تامین مخارج، اقدام به صدور مجوز ساخت و ساز و فروش تراکم کرده است. این مساله تبعاتی مانند عدم شفافیت مالی، توسعه نامتوازن شهر، افزایش آسیب‌پذیری شهر در برابر حوادث طبیعی، دشواری امدادرسانی و مدیریت بحران در هنگام سوانح، گره‌های کور ترافیکی، تشدید آلودگی هوا و انواع تبعات اجتماعی و اقتصادی دیگر را به دنبال داشته است.
علاوه برآن، اتکای شهرداری به درآمدهای فروش تراکم و تغییر کاربری و ورود شهرداری به انواع سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی، ناخواسته زمینه تعارض منافع را فراهم کرده و انجام وظایف حاکمیتی و نظارتی شهرداری‌ها را در عمل مختل می‌کند. لازم است به‌عنوان مهم‌ترین گام، الگوی مالی شهرداری تهران مورد بازنگری کلی قرار گرفته و شهرداری از درآمد حاصل از فروش تراکم و امثال آن چشم‌پوشی کند. طبیعتا این مساله موجب کاهش درآمد شهرداری خواهد شد بنابراین لازم است با مدیریت هزینه‌ها و افزایش شفافیت مالی و کاهش اتلاف منابع مالی، دخل‌وخرج شهرداری تهران به یک تعادل پایدار برسد.
آشفتگی در سیاست‌های کلان شهرسازی
یکی از ریشه‌های اوضاع آشفته فعلی و مشکلات و معضلات شهرسازی در تهران، ناهماهنگی بین شورای‌عالی شهرسازی، وزارت راه و شهرسازی، شورای شهر و شهرداری تهران است. ناکارآمدی شورای‌عالی شهرسازی و وزارت راه و شهرسازی و از سوی دیگر هماهنگ نبودن شهرداری با مراجع سیاست‌گذاری کلان، روند توسعه شهر تهران را در وضعیت پیچیده‌ای قرار داده است. برای توقف این روند و اصلاح تدریجی فرآیند سیاست‌گذاری و مدیریت شهری، لازم است نهایت هماهنگی و هم‌افزایی بین شورای‌عالی شهرسازی، وزارت راه و شهرسازی، شورای شهر و شهرداری تهران شکل گیرد. از یکسو باید شورای‌عالی شهرسازی و وزارت راه و شهرسازی از وضعیت انفعال خارج شده و ابتکار عمل را در زمینه سیاست‌گذاری کلان شهرسازی و نظارت بر توسعه شهری به دست بگیرند و از سوی دیگر لازم است شورای شهر و شهرداری‌ها به‌عنوان یک نهاد عمومی، حافظ منافع عموم جامعه باشند و وظایف حاکمیتی خود را به‌طور کامل انجام دهند.
بدیهی است که ابتدا باید کیفیت و اثربخشی طرح‌های جامع و طرح‌های تفصیلی شهرسازی افزایش یابد و نظارت دقیق بر نحوه شهرسازی و توسعه شهری مطابق با طرح‌های جامع و تفصیلی صورت پذیرد. در گام بعدی لازم است جایگاه نظارتی شورای شهر تقویت شود و شهرداری نیز نسبت به اسناد بالادستی و طرح‌های جامع شهرسازی، کاملا مقید و پاسخگو باشد.
گره کور ترافیک و آلودگی هوا
با وجود توسعه شبکه مترو در تهران، همچنان زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی تناسبی با نیازهای فزاینده این کلان‌شهر ندارد. متروی تهران، با توسعه قابل‌توجهی که طی دو دهه گذشته داشته به لحاظ تعداد جابه‌جایی مسافر بین شهرهای جهان، در رتبه ۲۲ قرار گرفته است. با این وجود با توجه به جمعیت تهران، ظرفیت جابه‌جایی مترو به هیچ وجه کافی نیست. اگر نسبت مجموع سفرهای سالانه مترو را به جمعیت تهران درنظر بگیریم، ملاحظه می‌شود فاصله بسیاری بین عملکرد متروی تهران و شهرهای بزرگ سایر کشورها وجود دارد. به‌عنوان مثال، شاخص مذکور در شهرهای پاریس، واشنگتن، پکن، سئول، هنگ‌کنگ و شانگهای به ترتیب ۸/ ۷، ۴/ ۴، ۲/ ۳، ۹/ ۲، ۷/ ۲ و ۴/ ۲ برابر تهران است.
به‌عنوان نمونه، متروی پاریس به نسبت جمعیت می‌تواند ۸/ ۷ برابر متروی تهران مسافر جابه‌جا کند، یا متروی واشنگتن می‌تواند به نسبت جمعیت آن شهر ۴/ ۴ برابر متروی تهران مسافران شهری را جابه‌جا کند. با وجود اینکه متروی تهران با ۱۸۰ کیلومتر طول خطوط، در رده متروهای بزرگ جهان قرار دارد؛ اما در مقایسه با متروی شهرهایی مانند شانگهای با ۵۸۸ کیلومتر، پکن با ۵۵۴ کیلومتر، لندن با ۴۰۲ کیلومتر و سئول با ۳۳۱ کیلومتر طول خطوط و با توجه به جمعیت تهران، هنوز به توسعه قابل‌توجهی نیاز دارد. البته باید توجه داشت، در توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی نباید صرفا بر بودجه عمومی و منابع مالی دولتی متکی بود. باید زمینه مشارکت بخش خصوصی و حتی سرمایه‌گذاری خارجی، هم در تامین مالی و هم در اجرای پروژه‌ها، فراهم شود که آن هم الزاماتی دارد.
آسیب‌پذیری بالا در برابر حوادث
شهر تهران به علت وجود بافت‌های فرسوده، تراکم جمعیتی بالا، احداث انبوه ساختمان‌های بلندمرتبه در معابر کم‌عرض، ساخت‌وسازهای غیرایمن و غیراستاندارد، گستردگی پهنه شهری و ظرفیت ناکافی معابر اصلی، در برابر حوادث و سوانح بسیار آسیب‌پذیر است. با وجود آسیب‌پذیری بالای شهر، طی سال‌های گذشته، اقدامات موثری در زمینه نوسازی بافت‌های فرسوده انجام نشده و روند ساخت و سازهای غیراصولی و بی‌رویه با شتاب ادامه داشته است. با وجود مشکلات فراوان موجود در این زمینه، باز هم مشاهده می‌شود که دائما مراکز بزرگ تجاری در مناطق پرازدحام و پرتردد شهر در حال احداث است یا در معابر کم‌عرض، انبوهی از ساختمان‌های بلندمرتبه با مجوز شهرداری همچنان ساخته می‌شوند.
برای کاهش آسیب‌پذیری شهر در برابر حوادث، پیش از هر گامی باید با اصلاح سیاست‌های شهرسازی، از متراکم‌تر کردن مناطق پرتراکم شهر جلوگیری شود. از سوی دیگر باید نوسازی و مقاوم‌سازی بافت‌های فرسوده شهری با جدیت و اولویت بیشتری مورد توجه شهرداری و وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد. علاوه برآن لازم است نظارت بسیار دقیق و سخت‌گیرانه‌ای بر ساخت‌وسازهای شهری به لحاظ رعایت استانداردهای ایمنی صورت گیرد.
مساله شفافیت مالی
با توجه به گردش مالی کلان شهرداری تهران و همچنین با توجه به تعدد و تنوع سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه شهرداری و نیز با توجه به ابعاد کلان برخی طرح‌ها و قراردادهای شهرداری تهران، شفافیت مالی از اهمیت زیادی برخوردار است. هرگونه عدم‌شفافیت در مورد نحوه برگزاری مناقصات و اجرای طرح‌های بزرگ عمرانی و همچنین هرگونه عدم‌شفافیتی در صورت‌های مالی سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به شهرداری، به‌طور طبیعی می‌تواند زمینه فساد مالی و ناکارآیی در تخصیص منابع را فراهم کند. از جمله اصلاحات ضروری در این زمینه، افزایش شفافیت و رقابت در برگزاری مناقصات و واگذاری طرح‌های عمرانی، انتشار قراردادهای شهرداری برای اطلاع عموم و انتشار صورت‌های مالی شهرداری و تمامی سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه است.
*پژوهشگر گروه حسابهای کلان پژوهشکده پولی و بانکی
یکی از اصلی‌ترین چالش‌ها در شهرداری تهران، ساختار مالی آن است که تبعات و عوارض مخربی به‌دنبال داشته است. حدود نیمی از درآمد شهرداری تهران از محل فروش تراکم و تغییر کاربری است. به بیان دیگر تامین منابع مالی مورد نیاز برای مخارج شهرداری تهران، به جای اتکا بر درآمدهای پایدار و عوارض پرداخت شده از سوی شهروندان، تا حد زیادی متکی بر عواید حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری است. شهرداری تهران برای تامین مخارج خود، فارغ از ملاحظات مهمی مانند محدودیت‌های حمل‌ونقل شهری، محدودیت امکانات امدادرسانی، محدودیت تأسیسات شهری، طرح‌های جامع شهرسازی، ملاحظات محیط‌زیستی و نظایر آن، صرفا برای درآمدزایی و تامین مخارج، اقدام به صدور مجوز ساخت و ساز و فروش تراکم کرده است. این مساله تبعاتی مانند عدم شفافیت مالی، توسعه نامتوازن شهر، افزایش آسیب‌پذیری شهر در برابر حوادث طبیعی، دشواری امدادرسانی و مدیریت بحران در هنگام سوانح، گره‌های کور ترافیکی، تشدید آلودگی هوا و انواع تبعات اجتماعی و اقتصادی دیگر را به دنبال داشته است.
علاوه برآن، اتکای شهرداری به درآمدهای فروش تراکم و تغییر کاربری و ورود شهرداری به انواع سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی، ناخواسته زمینه تعارض منافع را فراهم کرده و انجام وظایف حاکمیتی و نظارتی شهرداری‌ها را در عمل مختل می‌کند. لازم است به‌عنوان مهم‌ترین گام، الگوی مالی شهرداری تهران مورد بازنگری کلی قرار گرفته و شهرداری از درآمد حاصل از فروش تراکم و امثال آن چشم‌پوشی کند. طبیعتا این مساله موجب کاهش درآمد شهرداری خواهد شد بنابراین لازم است با مدیریت هزینه‌ها و افزایش شفافیت مالی و کاهش اتلاف منابع مالی، دخل‌وخرج شهرداری تهران به یک تعادل پایدار برسد.
آشفتگی در سیاست‌های کلان شهرسازی
یکی از ریشه‌های اوضاع آشفته فعلی و مشکلات و معضلات شهرسازی در تهران، ناهماهنگی بین شورای‌عالی شهرسازی، وزارت راه و شهرسازی، شورای شهر و شهرداری تهران است. ناکارآمدی شورای‌عالی شهرسازی و وزارت راه و شهرسازی و از سوی دیگر هماهنگ نبودن شهرداری با مراجع سیاست‌گذاری کلان، روند توسعه شهر تهران را در وضعیت پیچیده‌ای قرار داده است. برای توقف این روند و اصلاح تدریجی فرآیند سیاست‌گذاری و مدیریت شهری، لازم است نهایت هماهنگی و هم‌افزایی بین شورای‌عالی شهرسازی، وزارت راه و شهرسازی، شورای شهر و شهرداری تهران شکل گیرد. از یکسو باید شورای‌عالی شهرسازی و وزارت راه و شهرسازی از وضعیت انفعال خارج شده و ابتکار عمل را در زمینه سیاست‌گذاری کلان شهرسازی و نظارت بر توسعه شهری به دست بگیرند و از سوی دیگر لازم است شورای شهر و شهرداری‌ها به‌عنوان یک نهاد عمومی، حافظ منافع عموم جامعه باشند و وظایف حاکمیتی خود را به‌طور کامل انجام دهند.
بدیهی است که ابتدا باید کیفیت و اثربخشی طرح‌های جامع و طرح‌های تفصیلی شهرسازی افزایش یابد و نظارت دقیق بر نحوه شهرسازی و توسعه شهری مطابق با طرح‌های جامع و تفصیلی صورت پذیرد. در گام بعدی لازم است جایگاه نظارتی شورای شهر تقویت شود و شهرداری نیز نسبت به اسناد بالادستی و طرح‌های جامع شهرسازی، کاملا مقید و پاسخگو باشد.
گره کور ترافیک و آلودگی هوا
با وجود توسعه شبکه مترو در تهران، همچنان زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی تناسبی با نیازهای فزاینده این کلان‌شهر ندارد. متروی تهران، با توسعه قابل‌توجهی که طی دو دهه گذشته داشته به لحاظ تعداد جابه‌جایی مسافر بین شهرهای جهان، در رتبه ۲۲ قرار گرفته است. با این وجود با توجه به جمعیت تهران، ظرفیت جابه‌جایی مترو به هیچ وجه کافی نیست. اگر نسبت مجموع سفرهای سالانه مترو را به جمعیت تهران درنظر بگیریم، ملاحظه می‌شود فاصله بسیاری بین عملکرد متروی تهران و شهرهای بزرگ سایر کشورها وجود دارد. به‌عنوان مثال، شاخص مذکور در شهرهای پاریس، واشنگتن، پکن، سئول، هنگ‌کنگ و شانگهای به ترتیب ۸/ ۷، ۴/ ۴، ۲/ ۳، ۹/ ۲، ۷/ ۲ و ۴/ ۲ برابر تهران است.
به‌عنوان نمونه، متروی پاریس به نسبت جمعیت می‌تواند ۸/ ۷ برابر متروی تهران مسافر جابه‌جا کند، یا متروی واشنگتن می‌تواند به نسبت جمعیت آن شهر ۴/ ۴ برابر متروی تهران مسافران شهری را جابه‌جا کند. با وجود اینکه متروی تهران با ۱۸۰ کیلومتر طول خطوط، در رده متروهای بزرگ جهان قرار دارد؛ اما در مقایسه با متروی شهرهایی مانند شانگهای با ۵۸۸ کیلومتر، پکن با ۵۵۴ کیلومتر، لندن با ۴۰۲ کیلومتر و سئول با ۳۳۱ کیلومتر طول خطوط و با توجه به جمعیت تهران، هنوز به توسعه قابل‌توجهی نیاز دارد. البته باید توجه داشت، در توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل عمومی نباید صرفا بر بودجه عمومی و منابع مالی دولتی متکی بود. باید زمینه مشارکت بخش خصوصی و حتی سرمایه‌گذاری خارجی، هم در تامین مالی و هم در اجرای پروژه‌ها، فراهم شود که آن هم الزاماتی دارد.
آسیب‌پذیری بالا در برابر حوادث
شهر تهران به علت وجود بافت‌های فرسوده، تراکم جمعیتی بالا، احداث انبوه ساختمان‌های بلندمرتبه در معابر کم‌عرض، ساخت‌وسازهای غیرایمن و غیراستاندارد، گستردگی پهنه شهری و ظرفیت ناکافی معابر اصلی، در برابر حوادث و سوانح بسیار آسیب‌پذیر است. با وجود آسیب‌پذیری بالای شهر، طی سال‌های گذشته، اقدامات موثری در زمینه نوسازی بافت‌های فرسوده انجام نشده و روند ساخت و سازهای غیراصولی و بی‌رویه با شتاب ادامه داشته است. با وجود مشکلات فراوان موجود در این زمینه، باز هم مشاهده می‌شود که دائما مراکز بزرگ تجاری در مناطق پرازدحام و پرتردد شهر در حال احداث است یا در معابر کم‌عرض، انبوهی از ساختمان‌های بلندمرتبه با مجوز شهرداری همچنان ساخته می‌شوند.
برای کاهش آسیب‌پذیری شهر در برابر حوادث، پیش از هر گامی باید با اصلاح سیاست‌های شهرسازی، از متراکم‌تر کردن مناطق پرتراکم شهر جلوگیری شود. از سوی دیگر باید نوسازی و مقاوم‌سازی بافت‌های فرسوده شهری با جدیت و اولویت بیشتری مورد توجه شهرداری و وزارت راه و شهرسازی قرار گیرد. علاوه برآن لازم است نظارت بسیار دقیق و سخت‌گیرانه‌ای بر ساخت‌وسازهای شهری به لحاظ رعایت استانداردهای ایمنی صورت گیرد.
مساله شفافیت مالی
با توجه به گردش مالی کلان شهرداری تهران و همچنین با توجه به تعدد و تنوع سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه شهرداری و نیز با توجه به ابعاد کلان برخی طرح‌ها و قراردادهای شهرداری تهران، شفافیت مالی از اهمیت زیادی برخوردار است. هرگونه عدم‌شفافیت در مورد نحوه برگزاری مناقصات و اجرای طرح‌های بزرگ عمرانی و همچنین هرگونه عدم‌شفافیتی در صورت‌های مالی سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به شهرداری، به‌طور طبیعی می‌تواند زمینه فساد مالی و ناکارآیی در تخصیص منابع را فراهم کند. از جمله اصلاحات ضروری در این زمینه، افزایش شفافیت و رقابت در برگزاری مناقصات و واگذاری طرح‌های عمرانی، انتشار قراردادهای شهرداری برای اطلاع عموم و انتشار صورت‌های مالی شهرداری و تمامی سازمان‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه است.
*پژوهشگر گروه حسابهای کلان پژوهشکده پولی و بانکی
بازدید:۴۵۹
لینک کپی شد
زهرا شریفی
| 
۰۹:۴۴ - ۱۳۹۶/۰۵/۲۸
پاسخ
خدا بخیر کنه 
