نگاهی حقوقی به عملکرد نظام مجریان ذی‌صلاح ساختمانی در کشور
سازه نیوز : دکترمحمدرضامحمدیان، مدرس و پژوهشگرحقوق مهندسی در یادداشتی به عملکرد نظام مجریان ذی‌صلاح ساختمانی در کشورپرداخته است :نظام مجریان ذی‌صلاح ساختمانی با هدف کلان ارتقای کیفیت ساخت‌وساز، تضمین رعایت ضوابط فنی و مقررات ملی ساختمان، افزایش ایمنی و استقرار مسئولیت حرفه‌ای در فرآیند احداث بنا بنیان نهاده شده است. با این حال، تحقق اهداف این نظام حرفه‌ای را نمی‌توان صرفاً بر مبنای وجود قواعد الزام‌آور، تکالیف مربوط به معرفی اشخاص دارای پروانه اشتغال به کار، یا ایجاد ساختارهای اداری ارزیابی کرد؛ بلکه معیار بنیادین، میزان اثربخشی واقعی این نهاد بر ارتقای کیفیت اجرا، کاهش تخلفات ساختمانی، ارتقای ایمنی کارگاه و تعیین دقیق مسئولیت حقوقی در قبال عملکرد پروژه است.
بررسی انتقادی دیدگاه‌های مطرح‌شده در گزارش‌های تخصصی و ارزیابی‌های میدانی از تجربیات فعالان صنعت ساختمان، ضرورت بازنگری در سازوکار فعلی را بیش از پیش نمایان می‌سازد. مسئله اصلی این نیست که آیا صلاحیت حرفه‌ای و مدیریت تخصصی ساخت در صنعت ساختمان اهمیت دارد یا خیر؛ بلکه پرسش اساسی این است که آیا الزام قانونی موجود به به‌کارگیری انحصاری یا صوری مجری ذی‌صلاح در شکل اجرایی فعلی، واقعاً به ارتقای کیفیت و ایمنی ساختمان منجر شده است یا در مواردی به فرآیندی تشریفاتی، اداری و هزینه‌زا تبدیل گردیده است.
این نوشتار با تمرکز بر شکاف میان اهداف تقنینی و نتایج اجرایی، ضرورت بازنگری در شیوه فعلی را واکاوی نموده و پیشنهاد می‌کند به جای اعمال الزام یکسان و فراگیر، زمینه انتخاب آگاهانه مجری متناسب با پیچیدگی پروژه توسط مالک یا سازنده، همراه با پذیرش مسئولیت مدنی و کیفری شفاف، فراهم گردد.
۲. آسیب‌شناسی نظام موجود
۲-۱. غلبه تشریفات اداری بر کارکرد واقعی حرفه‌ای و رواج قراردادهای صوری
یکی از آسیب‌های ساختاری در نظام فعلی، فاصله عمیق میان معرفی رسمی مجری ذی‌صلاح در اسناد اداری و حضور مؤثر و مستمر وی در فرآیند واقعی ساخت‌وساز است. بسیاری از قراردادهای میان مالکان و مجریان، به‌جای استقرار یک نظام مهندسی واقعی، در قالب صوریِ قراردادهای مدیریت پیمان تنظیم می‌گردد که صرفاً با هدف دور زدن ضوابط اداری صدور پروانه شکل می‌گیرد. در این الگوی ناکارآمد، مجری فاقد هرگونه قدرت تصمیم‌گری و نظارت واقعی بر کارگاه بوده و نقش وی به امضای صوری اسناد تنزل می‌یابد.
این در حالی است که بر اساس ماده ۲۲۱ قانون مدنی، هرکس تعهد اقدام به امری را بکند یا تعهد نماید که از انجام امری خودداری کند، در صورت تخلف، مسئول خسارت طرف مقابل است؛ مشروط بر اینکه جبران خسارت تصریح شده و تعهد عرفاً به منزله تصریح باشد یا بر حسب قانون موجب ضمان باشد. با این اوصاف، مجری که بر اساس قرارداد وفق ماده ۱۰ قانون مدنی با عزم و اراده اقدام به تقبل مسئولیتی نموده، چگونه می‌تواند خود را مبرا از انجام آن سازد؟ در ادامه همین موضوع و در ماده ۲۲۷ قانون مارالبیان، مقنن تأکید دارد که متخلف از انجام تعهد وقتی محکوم به تأدیه خسارت می‌شود که نتواند ثابت کند عدم انجام، به واسطه علت خارجی بوده که نمی‌توان آن را به او مربوط نمود. با وجود یک قرارداد فسخ‌شده و جامع و در صورتی که نام مجری طرف قرارداد توسط مرجع صدور پروانه در پروانه ساختمان درج گردیده، چگونه می‌توان عدم ایفای تعهد قراردادی را در محاکم قضایی و انتظامی توجیه کرد؟
۲-۲. ترویج پدیده مخرب دو‌نقشه‌ای و نقض آشکار مقررات ملی ساختمان
پیامد بحرانی و خسارت‌بار صوری بودن قراردادهای اجرا و عدم حضور مؤثر مجریان ذی‌صلاح، رواج و گسترش پدیده شوم و غیرقانونی دو‌نقشه‌ای در ساخت‌وسازهاست. مفهوم این پدیده آن است که نقشه‌های مصوب در مرحله اجرا به کلی از چرخه عملیات حذف می‌شوند. در این وضعیت، مالکان به تشخیص و صلاحدید خود اقدام به اجرای نقشه‌ها، جزئیات و سازه‌های متفاوتی نموده و متأسفانه هیچ‌گونه اقدام مؤثر، بازدارنده یا گزارش‌دهی قانونی از سوی مجریان ذی‌صلاح جهت جلوگیری از این انحرافات فنی به عمل نمی‌آید.
بر اساس قاعده اتلاف و تسبیب در فقه و حقوق، هرکس سبب تلف مالی بشود باید مثل یا قیمت آن را بدهد و اگر سبب نقص یا عیب آن شده باشد باید از عهده نقص و قیمت آن برآید. بنابراین، مجری دارای قرارداد در هر مقطع و زمانی و با طرح دعاوی از سوی متضرر ناشی از خسارات ایجاد شده از عملکرد وی، باید در محاکم قضایی و انتظامی پاسخگو باشد.
۲-۳. مبانی قانونی مسئولیت و الزام مجری به جبران خسارت
مسئولیت به معنای پاسخگو بودن نسبت به اعمال خود می‌باشد. در هر مورد که شخص ناگزیر از جبران خسارت دیگری باشد، می‌گویند در برابر او مسئولیت مدنی دارد. بر مبنای این مسئولیت، رابطه دینی ویژه‌ای بین زیان‌دیده و مسئول به وجود می‌آید و موضوع بدهی جبران خسارت است. اصطلاح مسئولیت مدنی در زبان حقوقی کنونی، نمایانگر مجموعه قواعدی است که واردکننده زیان را به جبران خسارت زیان‌دیده ملزم می‌سازد.
• آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۸۳: طبق تبصره ماده ۱۹ این آیین‌نامه، در صورت بروز خسارت ناشی از عملکرد مجری، وی موظف است خسارت مربوط را که به تأیید مراجع ذی‌صلاح رسیده است، جبران نماید. همچنین مواد ۱۱ و ۱۲ این آیین‌نامه، مجری را به‌طور مستقیم مسئول صحت کلیه عملیات اجرایی و رعایت اصول ایمنی و حفاظت کارگاه می‌داند.
• قانون مسئولیت مدنی مصوب ۱۳۳۹: بر اساس مواد ۱، ۲ و ۳ این قانون، هر کس بدون مجوز قانونی عمداً یا در نتیجه بی‌احتیاطی به جان، سلامت، مال یا هر حق دیگری لطمه وارد نماید که موجب ضرر مادی یا معنوی دیگری شود، مسئول جبران خسارت ناشی از عمل خود می‌باشد.
۳. جمع‌بندی تحلیلی
جمع‌بندی تحلیلی از محورهای مطرح‌شده نشان می‌دهد که میان ضرورت وجود تخصص در ساخت‌وساز و ضرورت الزام یکسان همه سازندگان به انتخاب مجری از یک مسیر انحصاری و اداری، تفاوت اساسی وجود دارد. هیچ‌کس نمی‌تواند اهمیت دانش فنی، مدیریت حرفه‌ای اجرا و کنترل کیفیت را در صنعت ساختمان انکار کند؛ اما از این ضرورت بنیادین نمی‌توان نتیجه گرفت که صرفاً یک الگوی اجباریِ مستقل از مقیاس پروژه، پیچیدگی فنی، توان واقعی سازنده و شرایط بازار باید برای تمامی ساختمان‌ها اعمال شود.
چنانچه نظام موجود در بخش بزرگی از پروژه‌ها به انعقاد قراردادهای صوری مدیریت پیمان، حذف نقشه‌های مصوب، پرداخت هزینه‌های غیرمولد و تضعیف مسئولیت‌پذیری منتهی شده باشد، تداوم کورکورانه همان سازوکار نه‌تنها تضمین‌کننده کیفیت نخواهد بود، بلکه به عاملی برای افزایش هزینه‌های تمام‌شده مسکن تبدیل می‌شود. تمرکز نظام کنترل بر تشریفات اداری و ثبت مدارک به جای سنجش نتایج واقعی، بستر رانت و انحصار را هموار می‌سازد.
۴. پیشنهادهای سیاستی: انتخابی‌شدن به‌کارگیری مجری ذی‌صلاح
پیشنهاد می‌شود چارچوب قانونی و اجرایی لازم برای انتخابی‌شدن به‌کارگیری مجری ذی‌صلاح با رعایت کامل الزامات ایمنی و صیانت از حقوق اشخاص ثالث بررسی و تدوین گردد. ارکان کلیدی این رویکرد عبارت‌اند از:
• ایجاد حق انتخاب آگاهانه برای مالک یا سازنده: فراهم‌سازی امکان انتخاب مجری ذی‌صلاح یا استفاده از سازوکارهای جایگزین، متناسب با پیچیدگی و شرایط پروژه.
• پذیرش صریح مسئولیت حقوقی: الزام سازنده در صورت عدم به‌کارگیری مجری مستقل، به پذیرش صریح مسئولیت‌های قانونی و اجرایی در چارچوب ضوابط و تعیین سازوکار مشخص برای اعمال کنترل‌های فنی و تضمین کیفیت.
۵. نتیجه‌گیری و راهکار جایگزین (بیمه تضمین کیفیت)
هدف از بازنگری در نظام مجریان ذی‌صلاح، تضعیف جایگاه تخصص نیست؛ بلکه جلوگیری از تبدیل یک ابزار کارآمد حرفه‌ای به یک الزام اداریِ فاقد اثربخشی و پیشگیری از تحمیل هزینه‌های مضاعف به مالکان و سازندگان است.
بر این اساس، پیشنهاد مشخص این است که مرجع سیاست‌گذار اصلاح مقررات مربوط را با محوریت انتخابی‌شدن به‌کارگیری مجری و جایگزینی الزام به مجری مستقل با بیمه تضمین کیفیت ساختمان در دستور کار قرار دهد.
در این الگوی پیشنهادی:
۱. برخورداری از پوشش بیمه‌ای معتبر متناسب با ریسک و نوع ساختمان، به همراه بازرسی‌ها و کنترل‌های فنیِ مستقلِ نهادهای بیمه‌ای، مبنای تضمین کیفیت قرار می‌گیرد.
۲. سازوکار تضمین کیفیت به جای تکیه بر معرفی اداری یک شخص، به نتایج قابل ارزیابی، بازرسی‌های مستمر و جبران خسارت‌های ناشی از عیوب پنهان متکی خواهد شد.
معیار نهایی موفقیت این اصلاح ساختاری، افزایش کاغذبازی‌های اداری نخواهد بود؛ بلکه ارتقای واقعی کیفیت ابنیه، کاهش هزینه‌های غیرمولد، شفافیت تفکیک مسئولیت‌ها و احیای اعتماد عمومی به نظام ساخت‌وساز کشور است.
